法治日报--法治网 2022-03-22
未成年人控烟法律规定执行效果不佳 专家呼吁
明确监管主体落实未保法控烟规定
□ 调查记
□ 本报记者 朱宁宁
新修订的未成年人保护法自2021年6月1日起施行以来，已有近10个月的时间。为保护未成年人免受烟草危害，新修订的未保法实现了未成年人控烟立法诸多“零的突破”，但是实际落地过程中却遭遇了执法难，相关法律规定的执行效果不尽如人意。
多位业内人士指出，在立法逐渐完善的情况下，执法难是目前未成年人控烟工作面临的最主要问题。未保法只有真正“长出牙齿”，才能确保控烟法律规定落实到位。
未成年人控烟立法实现“零突破”
2021年6月1日起，新修订的未保法施行。其中，第十七条将烟草的定义扩大到包括电子烟。第五十九条规定，学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示证件。任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒。同时，新修订的未保法在未成年人控烟问题上还设定了严格的罚则，第一百二十三条和第一百二十四条分别作出规定。
在一些业内人士看来，新修订的未保法中的这些内容具有里程碑意义。
过去20多年里，北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华参与了众多未成年人立法。在他看来，这次未保法修改在控烟问题上给予了足够的重视。比如，首次用括号技术处理的方法明确包括电子烟，这在全国层面的法律立法中并不多见，是立法技术上的重大突破。此外，还有一个明显的表现就是，有关未成年人控烟的法条写得越来越细、越来越多。
控烟相关条款执行情况不尽如人意
然而，被寄予厚望的新未保法控烟条款在实际执行中的效果却差强人意。
2021年9月至12月，新探健康发展研究中心在全国选取了8个一线、二线和三线城市，对学校周边卷烟和电子烟销售点情况、烟店摆放禁止向未成年人售烟标识情况以及未成年人购买卷烟和电子烟等情况进行了调研、评估。
结果显示，全国8个城市（北京、深圳、青岛、长沙、昆明、石家庄、潍坊、宜昌）160所中小学中，近2／3学校在200米内有售烟点，近1／3学校在100米之内存在售烟点，50米之内存在售烟点的占所调查学校的4．4％。调查结果还显示，大部分店铺未执行禁止向未成年人售烟的规定，近半数的卷烟销售点没有按照法律的要求摆放“禁止向未成年人销售”的标识或者宣传口号。学校周边烟草销售点存在向未成年人售烟的情况。
“我们发现，即使在摆放了标识的售烟点，未成年人成功购得卷烟和电子烟的比例依然较高。”新探健康发展研究中心副主任、中国疾病预防控制中心控烟办原主任姜垣介绍说，8个城市共86家售烟点中，有83家店未成年人购烟成功，占比为96．5％，其中成都、上海、西安、石家庄、北京、青岛、昆明的购买成功率为100％。在7个城市70家电子烟店中，未成年人在50家店成功购买电子烟，占比为71．4％。
尤为需要关注的是，几乎所有的卷烟零售商和超过三分之二的电子烟经销商都没有按照规定查验未成年人身份证明。调查显示，在北京、深圳、青岛等城市，穿着校服的高中学生到店购买卷烟的成功率甚至达100％，没有一位店主主动要求购买者出示身份证。另外，评估还发现，电子烟添加多种口味，增加电子烟对青少年的吸引力。由于青少年及家长对电子烟缺乏正确的认识，电子烟的广告促销缺乏管制，刻意针对年轻人群的营销不但增加了对青少年的吸引力，且有一定误导作用。
“从调查数据看，学校周边卷烟销售点以及在向未成年人售烟的问题上，卷烟相较于电子烟来说存在的问题更为严重，这表明监管力度还需进一步加强。”姜垣说。
调查显示，一些销售商采取分支销售的营销手段降低了未成年人获取香烟的难度。有16．2％的初中学生报告自己最近一次买烟是按支购买的，其中，初一学生比例高达27．9％。
“‘分支销售’模式一方面降低了价格门槛，让未成年人能更容易获得卷烟，另一方面，也增加了学校和家长对孩子吸烟行为的管理难度。”中国疾病预防控制中心控烟办副主任肖琳说。
专家建议加大执法力度严肃追责
“当向未成年人售烟有超过5％的成功率，说明控烟法律法规的执行效果是不佳的。”北京控烟协会秘书长崔小波介绍说，“禁止向未成年人售烟”这一内容早在1991年未保法中就有规定，2006年在对未保法进行修订时也有两条涉及控烟。但相关条款在实施过程中效果并不是很好。法律虽规定有关部门责令改正并依法给予行政处罚，但由于缺乏可操作性一直未能有效落地。直至2018年7月，广东深圳卫健委才对商家开出了全国首张因向青少年售烟给予处罚的罚单。
“将近30年才出现首张罚单，说明这一规定落实不到位。”分析执法难的原因，崔波认为首要的就是监管主体不明确。由于未明确各监管部门的具体职责，导致执法中部门之间“踢皮球”现象难以避免。但在崔波看来，虽然法律条款中对具体分工未予以明确，按照国家相关部门的职能分工，仍可以明晰各部门职责，问题在于有些监管部门缺乏执法动力。
遭遇执法难还有一个重要原因是，法律对于一些概念的界定仍较为模糊。比如，新未保法虽规定学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点，但“周边”具体是指什么范围并没有明确，由此也导致执法中理解不一。
“可以说，导致目前各地学校周边50米至200米范围内售烟点分布大幅增加的部分原因，即在于各地对‘周边’的定义不同。”姜垣举例说，比如《深圳经济特区控制吸烟条例》规定“中小学校、青少年宫出入口路程距离50米范围内不得销售烟草制品”，《北京市控制吸烟条例》中明确提出“禁止在学校周边100米内销售烟草制品”。
值得注意的是，2021年，中央文明办印发《全国未成年人思想道德建设工作测评体系（2021年版）》，其中专门新增“中小学校：校园周边200米内无烟、酒、彩票销售网点”的要求，对学校周边环境作了明确要求。但据了解，2021年下半年，一些地方的市场监管局按照这一标准要求一些商家关停售烟点时却遭到投诉。
发挥地方立法助推法律实施作用
“未成年人保护领域目前面临最大的挑战，是法律执行不到位。”佟丽华直言。
在佟丽华看来，解决执法难问题，首先全社会要更加重视未成年人的健康问题，各地应当积极监督当地的行政执法部门严格执法。同时，各执法部门尤其是县、区等基层执法部门，必须认真执行法律法规的规定，把相关规定落到实处，保障孩子不受烟草伤害。其次，要加大宣传力度。目前立法在执行中依然面临诸多问题，原因之一就是对未保法宣传贯彻的力度依然不够。
未保法修改以后，各地开始制定修改未成年人保护地方性法规。“国家层面的立法一般都比较原则，但地方立法必须具有可操作性。”佟丽华指出，以控烟为例，学校、幼儿园“周边”的范围到底是多少，这是地方立法应当解决也可以解决的问题，应当规定得更加细致、更具可操作性。
“市场监督管理、烟草专卖等部门要切实承担起法律法规赋予的职责。”崔小波建议，对于向未成年人售烟的行为必须严格执法并向社会通报。同时，还应当开展执法检查，对于校园周边违法设置的销售点，依照未保法的相关规定进行处罚。此外，还应当加大宣传力度，让社会各方知道违反规定进行投诉举报的路径，让销售商知悉违反法律法规会遭受的处罚。
“未成年人健康成长关系到国家民族的未来。孩子在未成年时期吸烟对身体造成的伤害是不可逆的。无论从国家层面，还是从地方层面，整个社会都应该更加重视烟草影响未成年人健康问题。”佟丽华说。